２００５年７月上旬から２００６年の１０月にわたって、マンスフィールドフェローとして、日本の行政庁（総務省・経産省）、裁判所（東京地方裁判所・東京高等裁判所・知財高裁）、国会議員事務所（櫻田義孝議員）で”研修”する機会に際にして、家族と一緒にはじめて東京で滞在したことにあったて、皆様には大変お世話になりました！１０月にアメリカ帰国してから、とうとう２ヶ月が経とうとしているが、家の電話がやっと使えるようになって、子供が学校に落ち着いてきて、少し落ち着いたところです。
最初の半年の間はブログにいろいろと作成・校正中の原稿をポストしたりしていたが、今年の一月から疎遠となってしまったのを反省しています。”日記”というような感じではなくて、ある程度まとまった原稿などのみをで書こうと思ったブログだったが、なんだか電子メールで原稿を提供したりすることが多く、あんまり活かされていなくて、これからはもっとまめに書こうと思っているところ。まずはお詫びからと思って、ポストしまぁしゅぅ、、、
私が衆議院議員桜田義孝先生の事務所で研修した際、先生が内閣府副大臣として担当していた「道州制特別区域における広域行政の推進に関する法律」（道州制法案）は国会に提出され、法律家または日米比較において大変勉強になる法案に関わっており、大変勉強になった。事務所または個人で作成した原稿やプレゼンを行った資料などをホームページにいろいろと載せております。HPの”WRITINGS （http://www.nihonlinks.com/writings）”のコーナーに搭載しておりますので、ご参照ください。
平成１８（２００６）年３月から平成１８年５月にわたって、私はマンスフィールドフェローの席で、衆議院議員桜田義孝先生の事務所で研修することに恵まれた。秘書三人の事務所であって、朝8時から仕事が終わるまで、2ヶ月にわたる研修で立法府で働く秘書の仕事を通じて多く学ばせて頂いた。研修内容は、基本的に代議士に関係がある小委員会に出て議事についてのサマリを作成して代議士にブリーフィングするものであった。代議士は経済政策・金融政策担当の内閣府副大臣を務められており、経済政策や金融政策と金融行政についての各会議に出て、資料に基づく説明と交わされた議論で主なポイントとりわけ代議士が興味があると思われる内容をピックアップして資料を作成していた。事務所では、電話の応対や通関証を借りにくる他の事務所の人の応対をしながら、他の秘書の仕事を体験させて頂く研修となった。金融庁では、副大臣につき、重要な会議などに出席し金融行政についての主な政策課題を大分勉強させて頂くこともできた。監査および監督の法律環境や処分とされない行政指導や政策についての説明と意見交換も担当課の補佐という機会にも恵まれた。代議士が担当していた法律案に関わる過程にも貢献することがあり、継続審議となってしまった”道州制法案”を通じて立法府の立法のプロセスについて勉強になったとともに、内閣議員制度の内閣府の政府面についての勉強になる研修内容ともなった。研修は大変濃いものであり、代議士も評価して下さり、予定を延長するようになった。
感想
立法府に初めて触れた機会として、母国ではないにも関わらず、公務員の弁護士として大変ためにはなった研修だと認識している。ある問題の解決にどんなに頑張っても根拠法を超える行政作用が必要な場合、越権行為を犯さない限り、立法による改正を求めるしかない場合もある。行政で働くものとしては、立法府が少し遠い存在に感じられ、解釈と規則設定で物事を解決することに集中することが多い。しかし、日本では、行政は行政が守るべき根拠法を自分で作成し役所から立法府（議員・内閣）に提出することが通説だと理解している。健全な立法の仕方ではないと批判もあるが、行政は行政だけではなく、立法というところにも目が向くことがあるというトレニングは大変評価したいところと思った。例えば、アメリカでは現在通信と放送の融合や、インターネット化しつつある通信基盤と行政においての通信法改正の議論が高まっている。しかし、行政スタッフは、その法律整備で議会へ出向することがなかなか頭に浮かばないことかと思われる。行政と立法府の政策バランスについて、日米比較を通じて考える機会となった。政策担当秘書の宇田川さんの積極的なサポートはすばらしかった。私の能力と熱意を信用して下さりごく普通に扱って下さったお陰で、研修を成功することができた。行政などでは、自分のプロジェクトや仕事がなかったわけではないが、政策においての秘書のスタッフとして使って下さったればこそ私が日本の秘書のマインドを少しつかめたことだと思う。
“How Japan May Restructure Its Prefecture System on a Federalist “State” Model and Address Its Exploding National Debt, Economic Woes and Aging Population”
James Miller
Mansfield Fellow 2004-2006
History and culture make some words difficult to translate, but some words like “federalism” have a way of traversing cultures with changing economic and cultural trends. A new bill presented to the Japanese diet this month is poised to inject a fresh notion of “federalism” into Japan’s government reform debate. Federalism is a defining feature of U.S. constitutional government as well as keystone politically for Republican economic policy initiatives as well as a many Democratic social agendas. Likewise in Japan, the word “doushusei” is poised to pull together numerous structural reforms under a single philosophical swath. To what degree Japanese lawmakers and bureaucrats may adopt a federalist system is unclear as the diet enters its last month of deliberation on pending bills. Nevertheless, successful “doshusei” reforms offer Japan the chance to invigorate its government and economy, and at the same time provide a model for sound political reform for other Asian political economies.
While views on the appropriate balance of centralized versus regional autonomy can vary widely with the political issue even in the U.S., the history of Japanese political history from the 1868 Meiji Restoration shows regional autonomy have taken a back seat to centralized control and leadership in Japanese policy debates for a very long time. The “doshusei” reform represents a dramatic revival of regionally focused thinking last whispered forty years ago and politically dormant since the beginning of modern Japanese government. After this long tupor, the U.S. has much experience to share with Japan.
In 1868, the Meiji restoration ended a 250-year detente between the feudal “Shogun” central government and regional “Han” warlord powers. The sophisticated economic and political system of the Tokugawa Shogunate gave way to the highly centralized Meiji government that was solely focused on modernizing Japan through aggressive government-lead industrial development. This political transition was the subject of the 2003 popular film “The Last Samurai.” While scholars can disagree on the history of the movie and the role of central bureaucracies in Japan’s 150 year economic success story, Japan remains the second largest national economy in the world. Nevertheless, ballooning government debt, and a sluggish economy bogged down by layers of central and regional bureaucracy are a serious concern for policymakers. The “doushusei” reform offers numerous reasons for optimism.
Proponents herald many benefits of the “doushusei” reform approach. For the conservative American reader many are obvious. Attendance to public The most compelling being the reduction of the ballooning Japanese Central Government debt and increased oversight over central bureaucracies boondoggle public-works projects.
[small government," means less personnel, budget and deficit.
area of power shifted is very limited,
there seems to be a big difference between federalism in the U.S. and
do-shu-sei in Japan
autonomy
independent, not only financially but also in terms of policy]
The bill currently before the diet proposes to move regulatory authority from the central ministries to regional autonomies realizing cost savings in the form of government streamlining and more rigid oversight. Initially the bill focuses these reform efforts in Hokkaido, Japan’s largest prefecture. The bill identifies the [cite the powers]. The scope of power to be divested to Hokkaido represents a modest first-step. Nevertheless, even these powers represent a significant achievement by lawmakers to move closely guarded regulatory authority from institutions with hundreds of years of history and regulatory culture.
The second focus of the bill is the reorganization of the Japanese prefecture system conglomerating the geographically small prefectural regions into larger, arguably more efficient, regional autonomies. Many of the functions of central bureaucracies focus on economic development of regional areas and represent a significant portion of the national government expenditures. In addition to the central ministries, multiple layers of regional governments spread across Japan’s small prefectures and municipal localities are also a significant financial burden and often criticized for being functionally redundant both in their regions as well as with the central bureaucracies. Reorganizing prefectures into larger blocks would reduce overall costs and improve the specialization and sophistication of the regional governments. More efficient and effective reorganized prefectures would be capable of assuming many tasks of the central government—a contentious point with central bureaucrats who view independent regional policy making as largely infeasible. Proponents argue that these newly reorganized regional entities will be in a better position to plan and implement necessary government projects. A hidden value to the reform may be that only regional entities will be positioned politically to make the difficult decisions to reevaluate and “cut” various public works—widely viewed as crucial to correcting Japan’s out of control public spending.
The bill’s ambitious vision is thus to create new regional governments that are capable of self-governing of significant regional issues while at the same time investing them the necessary legal authority to actually conduct their affairs. A brief discussion of the state of regional economic development and U.S. and Japanese constitutional law makes it clear why both features are necessary.
Firstly, the “Dou” in “doushusei” takes its name for the Japanese word for “state” and reorganization of Japan’s prefectures roughly into U.S. state authorities is the most dramatic goal of the bill in light of Japan’s constitutional structure. Unlike the U.S. constitution the Japanese constitution does not establish a federalist system with a national federal authority and state powers each with sovereign powers. Instead Article 92 of the Japanese constitution establishes that the organization and management of “regional public bodies” shall be established by the “regional autonomy law” in accordance with the principles of regional autonomy. In short, regional autonomy is defined in and governed by entities created by national law passed by the Japanese Diet. Through legislative changes to the “regional autonomy law” and other legislation, the Japanese Diet can (through the political process) define what a “state” is and what its rights and responsibilities are. The bill before the Diet outlines the shape and color of what Japanese “regional public bodies” may look like remodeled on a U.S. Federalist State model.
In contrast to the Japanese system, U.S. federal and state governments first find their definition in the U.S. constitution. While the Federal government has the power to “preempt” State authority within the scope of its constitutional authority, legal thought and a significant amount of litigation in both state and federal courts is occupied with defining the constitutionally required balance of these separate soverigns’ powers. Even the “federalization” of U.S. Law, the increasing preemption of state law in non-traditional areas, viewed with caution by U.S. conservatives, ironically reflects a balance between federal and regional autonomy. For example in the area of federal regulation, deregulatory policies preempt state laws to ensure businesses are free from a patchwork of diverse state laws and enjoy the benefits of deregulation. Irconically, these federal deregulatory policies place much of the state regulated activity under the purvue of States’ private civil law, e.g. the law of contract, tort, other state law.
Federalism principles contribute to another American phenonomen the Japanese government hopes to recreate—robust and independent regional economies. The geographically diverse nature of U.S. economy is viewed with envy by many Japanese policy makers. Unlike Japan where the majority of all economic activity is concentrated in one of three geographic areas, U.S. economic activity is widely dispersed. High quality new graduates in Japan face tough choices when it comes to employment. Top grads can find a plethora of jobs in the government or business sector in Tokyo or take a chance on going to a regional area where the most prestigious and compensated work is in the prefectural bureaucracy or the educational system. Divesting central authority and strengthening regional autonomy will allow high-quality talent otherwise stuck in Tokyo to return their home-towns to work and raise their children, sometimes more than doubling their quality of life with affordable housing, good schools, and locally grown food.
The synergy brought about by the influx of policy-making and regional planning activity, specialized professional talent can infuse the regional economy with financial and legal experts that have been viewed as grossly needed and in short-supply if available at all. Policy makers are well aware that this nimble and regionally focused policy making is crucial for Japan to respond to economic challenges of the increasingly global marketplace, and the dire social problems of an aging society and declining population base. The “doushusei” bill before the Diet is a clear area where U.S. can provide valuable insights to Japanese policy makers clearly grasping at how central and regional governments can govern in the best interest of the nation.
道州制が日本を変えるか、米国の連邦制と比較して
ミラー・ジェームス
マンスフィールドフェロー
２００６年５月１９日にアメリカ人にとって最も面白いと思われる法案が国会に提出された。その名は「道州制特別区域における広域行政の推進に関する法律」（道州制法案）である。昨今、日本は、国内総生産（GDP）の１．５倍を上回る国家財政赤字、地域経済の伸び悩み、中国経済が優勢に見えてくる懸念、少子高齢化などの問題に直面しており、危機に遭遇しているといわれている。これに対し、政府は、行政改革、財政改革（等々）の構造改革を積極的に進めてきた。改革の観点および内容はそれぞれだが、「官から民へ」、「中央から地方へ」、「小さな政府」などの基礎的概念が共通していることは、際だっている。今回、道州制法案は、「権限の委譲」と「道州制特別区域」の二つの骨太の方針で「新しい政府像」を描く目的を論定している。道州制の議論は、小泉政権の構造改革の具体策とその理念を実現させる国の仕組みでもあり、その本質を表す“イデオロギー”だと言える。言い方を変えれば、国家体制・組織を描く「国の形」とそれを支える「国のポリシー」という理念的な論拠がそれぞれあり、道州制に沿って描かれる「新しい政府像」は、アメリカ人が身近に感じられる「連邦制度」と「連邦主義」の日本版のように思えるともいえるだろう。アメリカ合衆国憲法による連邦制は、数百年に亘り、中央と地方の権限配分のバランスを微調整してきたことから、日本の道州制による「新しい政府像」を描く際に、参考になる知恵が多いと思われる。今回、第164回国会は、６月１８日に閉幕し、道州制法案は継続審議となり、この議論が続くものとなった。よって、今後の論議に向け、ここでは、連邦制の「国の形」と「国のポリシー」のバランスについて、司法制度、経済政策、公務員制度などの日米比較を通じて主な要旨をまとめる。
連邦制と道州制比較をさせる基礎的な用語の定義、「ガバメント」とは
道州制の議論においての一番重要な言葉「ガバメント」は、英語と日本語の意味が大きくずれており、それが象徴的な意味合いを持つと痛感している。予め、議論に入る前に、言葉の定義から始める。英語では、官における国家、行政、統治、政治の作用は「government」（ガバメント）と表現することが多い。ガバメントという表現は連邦・州・市町村、三権分立において司法・行政・立法府などで峻別がなく、民に対する官という意味で使われる。
ガバメントのやるべき仕事とは、国々または時代の変遷に伴って変わっていくものである。昔、ある論点では、絶対行政管理が必要だ、または国が介入すべきではないと思われていた常識があったとしても、意外と今となっておかしいと思われるようになった論点がある。規制の範囲やあり方についての常識はグローバル経済や情報化時代になってこそ、この変化が激しくなってきているともいえるであろう。
よって、根本に戻って、国民および社会がガバメントに何を期待し、どんなニーズがあるかという観点から、ガバメントのあり方を考えるべきである。ニーズがあってこそ行政作用があるということが、大前提にあるべきである。ニーズの変動を巡って、そのニーズが変わっても対応しないガバメントは、公益のためになっていないということがいえるであろう。社会のニーズが今後ますます流動的になると思われるため、国レベルでやる裁量、地方における裁量、官から民へと巡る規制緩和についても、ガバメントの政策審議過程及び施行などの職務は、以前よりも柔軟性・流動性が必要になってきていると思われる。
そこで、ガバメントはどんな仕事をするかという審議、つまり政策の内容や管理規制のあり方については、一層重要になり、ガバメントでその仕事をだれがやれば良いのかは道州制における議論の一番肝心なところだと私は思う。言い方を変えれば、今、流行っている「ヒト・モノ・カネ」のヒトとモノの議論に当たる内容である。
アメリカの連邦制から見て、この二つの論点はどう見なされるかというのが、道州制の議論にとって役に立つ話しかと思う。後述のように、アメリカ合衆国は、連邦制の下で政策の審議プロセスが連邦および州における三権分立に基づいた経路で行われる。行政が厳しく規制している内容は１０年も経てば、規制緩和されて、またその後、まったく新しい中央と地方の規制のバランスになることがある。その一例は環境政策であろう。１９６０年代までは環境政策は州法の裁量となっており、市民運動などの勢いに伴ってその後、内容が連邦化し、８０年代のレーガン政権の規制緩和の潮流から今現在は連邦と地方の間では、権限が政策内容により微妙に均衡が取れていると言われている。昨今、「Environmental Federalism」という表現も学術論文などに出てくるようになり、環境政策では、連邦と地方のそれぞれの役割についての議論は４５年にわたってきた政策の成果などの評価を勘案してテーマにされている論点でもある。
結論的に言えば、ガバメントいうアメリカの連邦制の観点から考える政策課題は、まず、国と地方の権限分配の前に、官でやるべき仕事かを先に考える。そこでやはり公益に係わることであることや社会的弊害を防ぐ、ガバメントの仕事があると認めれば、課題の重要性やニーズに従って、身近な市町村から州へ、州から国レベルへと議論が進んでいくというプロセスは、頻繁に例が見られるものである。民間のままの領域で良いかという議論はまずあるが、そこの判断はここでは「国のポリシー」と表現している。そこから進む議論で、ガバメントのどのレベルで、どのようなやり方で介入するかというようなガバメントの議論はここでは「国の形」と表現している。この何れの２点に関しても、連邦制の下で行われると、社会変動が激しくても強い、流動的でフレキシブルな政策策定の過程を極めるというメリットがあると言える。
アメリカ合衆国憲法による連邦制と道州制の国家体制の比較
アメリカ合衆国という国は、一度憲法改正によって、国家体制を変えている。最初、連合国で始まった国から連邦制度に変わった要因は、細かく分析すると様々であるが、大まかに言うなら、「国の形」といった国家体制が当時のニーズに答えられなかったことである。日本では、幕藩体制の下で数百年に亘って国家安定を保っていた日本国が、欧米列強の植民地化の恐れに臨んで、当時の国家体制では革新できなかったものが、明治維新によってできたことは、「国の形」が不十分だったからとも言えることであろう。「マーケットフェルヤー」（市場の不成立・失敗）という表現が経済論においてよく使われる表現である。市場の体制に、根本的な欠点があり、構造的な介入なくしては市場がなりたないという意味である。同じように、国家体制が国のニーズに応えられず弊害が生じる場合のことを「ガバメントフェルヤー」ともいえるであろう。アメリカの初期に危機に遭遇した頃をよく表すものである。国家全体の構造を統治する体制は、様々な社会現象に対応でき、または変革にも応じ得る力があってこそ隆盛を極める。アメリカ合衆国による連邦制は、産業革命時代から情報化時代を生み出した「国の形」として評価されるものである。
連邦制度のあり方を理解するには、アメリカ合衆国が、短い２２５年の歴史で、内乱戦争や憲法改正などと様々な危機に遭遇し、もともと危機に遭遇して１７７６年に独立宣言し、厳しいｘ年間に亘った戦争で独立国家となった沿革も知ることが重要である。戦争を起こすことに至った経緯を振り返ると、アメリカの１３州は、当事のＵＫ連合王国の植民地としての位置づけが不明確であり、様々な憲法上などの法的・政治的な問題があった。不十分な国家体制に臨んたアメリカ１３州は、地方自治と国レベルにおけるパワーバランスの問題が解決できなかったところに戦争の要因があると思われる。当時、保守派と言われたＴＯＲＹ党の有識者は、新天地を開拓したことによって、様々な地方自治の改革や憲法改正を英国議会に求めても失敗したことを受け、戦争を起こして仮に勝ったにしろ、地方自治を位置づける議論が残ることを予言的に言及した。独立戦争に勝った、１３州は、財政、地域経済や法で位置づける市民の権利についての自治のニーズには応えられなかったＵＫ連合王国の植民地という立場から、連合国を結成する州に替わり、失敗を繰り返すことになってしまう。各州は、外交と貿易政策、貨幣経済の基盤となる貨幣の貨幣制度、などがばらばらで、連合成立で得られるはずのメリットを確保できず、連邦制の議論に繋がった。
結論としては、社会の変遷に臨んで、アメリカ合衆国憲法による連邦制は、政策の流動性を保ちながら、それぞれの中央集権と地方自治の均衡をとれるものだとして、産業革命時代の変遷から現在の情報化革命時代にも十分社会のニーズと要望に応えられるメリットがあると言えることであろう。
議論のながれ
1. 中央と地方の権限配分のバランスを描く「アメリカ合衆国憲法による連邦制」
1. アメリカ合衆国の連合国から連邦制への沿革（Government Failure）の課題
2. 地方を拠点にする経済と司法制度
1. “小さな政府”・規制緩和・行政法と民法などの関連性
3. 国家の革新的な“実験室“ － 米最高裁判所判事Louis Brandeis氏の名句
1. 「連邦制において、有益だと思われる一つ重要な利点は、国家全体がリスクを冒すことなく、州民の自律性の下に、勇気がある唯一の一州さえあれば、国民にとって有意義な社会的構造や経済的な制度の政策に取り組み、国家の革新的な“実験室“がある。」 New State Ice Co. v. Liebmann, 285 U.S. 262, 311, (1932) (Brandeis, J., dissenting).
2. 「国の形」と「国のポリシー」の連邦制の国家体制と連邦主義の主義思考の違い
1. 連邦制は国家体制の一例として極めて柔軟な体制だと重視し、激変している日本社会にとって新しい政府像を描く際に参考するメリットがある。しかし、形で終わってしまうこともあり、”連邦主義”を参考に、道州制を行革の法的・政治的方針、”道州主義”も作り出すべきと思われる。
2. DualからCooperative Federalismへの連邦制強化
3. 大恐慌と”New Deal”政策の連邦化に対する”Federalist”の反響
4. ミニマムスタンダードの主権のバランス
1. 電波管理の事例
2. 環境の事例
3. 労働基準の事例
3. 道州制論議の経緯と心理
1. 長い年月にわたる歴史と文化的背景
2. 道州制とFederalismの共通点
4. 道州制法案の概要と今後の争点
1. 「ヒト・モノ・カネ」のヒトから考える道州制のメリット
1. 「県庁か教員」という地方での就職の通説
2. 大きな政府が地方経済を抑制しているマーケットチャンス
3. 東京に取られてしまった地方出身の公務員のU-TURN策
4. 少子高齢化
5. 弱いもの同士の合併から地方自治の自立
2. カネ・権限の地方分権なくしては、地域性を生かした経済があるか？
1. 地方行政の投資誘致競争
2. 財源のノウハウ
3. 法律家・金融エクスパート
1. 弁護士資格の“２種“制度と地方司法制度
2. リレーションシップバンキング
3. 難しい選択こそ地域で決めるべきか
1. 社会面（教育、労働、家庭、人権）
2. 経済面（税制、規制緩和）
4. “Minimum Standard”を引く線が一番の難問
1. 連合制 ＜ー＞ 連邦制 ＜ー＞ 単一政制
2. 社会面・経済面